对预算额较低、采购需求相对简单的项目，可直接指定信用良好的代理机构；对预算额较大、采购需求相对复杂的项目，可通过政府采购程序选择；通过政府采购等方式遴选建库的做法存在较大风险，应谨慎采用
■ 蒋守华
《政府采购法》第十九条第二款规定，“采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构”。法律赋予采购人“自行选择”代理机构的权利非常明确，但现实工作中，采购人却对“自行选择”存在诸多困惑，尤其是近年来国家取消代理机构资格认定行政许可后，招标代理行业迎来“零门槛”时代，代理机构如雨后春笋般蓬勃兴起，而其业务能力参差不齐，使得采购人无从辨别。如何选择优质的代理机构成为业界关注的话题之一。
常见的三种形式
采购人自行选择代理机构一般有三种形式：直接指定、政府采购、遴选建库。
1.直接指定，是法律赋予采购人“自行选择”权利的直接体现，也是采购人选择代理机构的最常见做法，一般通过考察、他人介绍、自我推荐等方式指定。其特点是方便快捷，无需为选择代理机构花费较大精力，但往往带有盲目性，指定的代理机构可能与代理的采购项目不相适应。其中，一个不容忽视的现象是，“他人介绍”或“自我推荐”往往演变成领导打招呼、熟人拉关系、代理项目靠公关的人情关系和不正当竞争关系。
2.政府采购，是指通过政府采购程序选择代理机构，其前提是采购主体、采购资金和采购内容（需求）符合《政府采购法》的相关规定。采购主体即采购人，包括各级国家机关、事业单位或社会团体。采购资金应为财政性资金，政府采购中的财政性资金是指直接用于项目采购的预算资金，而非间接性或未来预期要支付的财政性资金。《政府采购法》第六条规定，“政府采购应当严格按照批准的预算执行”。就采购代理服务而言，代理服务预算可从项目总预算中分解出来，就像从工程项目总预算中分解出勘察、设计、施工、监理等分项预算一样。只是通常情况下，采购人为了便于支付，会将代理费转嫁到供应商的投标报价中，由中标供应商支付。要实施政府采购，可直接将代理服务预算从项目总预算中分解出来。
关于采购需求，因为是针对具体项目采购代理服务，采购需求也能较为明确地确定出来。政府采购项目分为货物、工程和服务，采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源、竞争性磋商等，每个项目的采购内容和采购方式各不相同，由此形成的代理服务采购需求也不相同，项目内容和采购方式越明确，代理服务采购需求也就越明确并具有针对性。财政部《政府采购品目分类目录》（财库〔2013〕189号）有“采购代理服务”品目，在政府采购三个基本要素均具备的前提下，以“采购代理服务”为品目实施政府采购合理合法，采购结果也真实可靠。
不过，实践中，政府采购程序较为繁琐，采购周期较长，要完成一个项目，首先要通过政府采购选择代理机构，再通过政府采购选择供应商，效率不高，这是采购人很少通过政府采购选择代理机构的主要原因。此外，从部分地区采取这一方式选择代理机构的实施情况看，代理机构为赢得业务恶意竞争、低价竞标的现象比较突出，令采购人备感困扰。希望《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令）施行后，能够有效遏制恶意低价中标。
3.遴选建库（以下简称建库），是指通过遴选的方式选择多家代理机构组成代理机构库，使用时直接从库中指定。建库的目的，一是减少人为干预和直接指定的盲目性，二是减少每个项目均考察、选择代理机构或通过政府采购程序选定代理机构所带来的工作量，一劳永逸。
关于建库主体，目前，有采购人自主建库的，也有政府或行政管理部门为采购人集中建库的。采购人自主建库符合“采购人有权自行选择采购代理机构”的法律规定，但其合理性却值得商榷。一是无论采取何种方法分配代理业务，总会产生这样那样的问题：直接指定可能造成分配不公和权力失控，且会助长不正之风；二次竞争则易造成库内代理机构达成“默契”，形成联盟；以建库时的报价确定代理合同金额，往往又与实际代理项目不符。二是长时间使用库内代理机构易形成垄断，不利于构建优胜劣汰的代理机构市场竞争机制。
在国家取消代理机构资格认定后，越来越多的地方政府或行政管理部门探索为采购人集中建库。之所以出现这种现象，一是担心代理机构参差不齐的业务能力影响采购结果，二是担心采购人直接指定代理机构会产生人情关系、公关关系等不良风气。不过，这些初衷是好的，却未对症下药，反而可能带来不利影响。除了前面列举的建库存在的不合理性因素外，更重要的是违反了“任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购采购代理机构”的法律规定，存在法律风险。短期内，可能造成采购人责任转嫁，不利于构建“谁委托谁负责，谁出问题向谁问责”惩戒机制；从长远看，也不利于构建简政放权下的代理市场竞争机制。
通过政府采购遴选建库不合理
为了提高建库的合法性和权威性，还有些地方将上述第二种方式和第三种方式结合起来，通过政府采购程序批量选择代理机构并建库。在笔者看来，这一做法是值得商榷的。
对于实施政府采购的项目，前面已分析了应具备的基本条件，即采购主体、采购资金、采购内容（需求）应符合《政府采购法》的相关规定。而无论是采购人通过政府采购方式自主建库，还是政府或行政管理部门通过政府采购方式集中建库，采购资金、采购内容（需求）两个要素上均达不到政府采购的实施条件。
第一，采购预算无法确定。无论是采购人还是政府或行政管理部门，均不可能把所有采购项目的代理服务预算全部编制出来。即使能够编制，基于一个采购预算下的项目实施政府采购，也只能采购一家代理机构而不能称为建库。
第二，在采购预算无法确定的情况下，采购需求同样无法确定，也无法针对采购需求进行报价。有些建库者自以为能够确定采购需求，实际上只是笼统地设定了一些遴选条件，并非真正的采购需求。有些地方在建库时采取了报价的做法，实际上只是以原国家收费标准为基准价报折扣率，既于法无据，也不切合实际。目前，国家发改委已废止了《招标代理服务收费暂行办法》，并印发了《国家发展改革委关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》（发改价格〔2015〕299号），要求全面放开招标代理服务价格，由招标（采购）人和代理机构根据项目特点市场化确定服务价格。以国家废止的收费标准为依据本身不合法，报折扣率也不能真实反映具体项目的服务价格。
因此，无采购预算和具体采购需求的建库行为不是政府采购项目。作为政府采购活动的法定监督管理部门，财政部门应厘清建库的本质，不能将建库纳入政府采购范畴并实施监管。
《政府采购法》之所以规定采购人自行选择代理机构，是为了实现采购人的权责对等。采购人是政府采购活动的第一责任主体，既要依法行使权力，更要增强责任意识，避免权力滥用导致选择代理机构不当，进而影响采购业务。首先，采购人要制定好政府采购内控制度，建立选择代理机构的集体研究、集体决策机制。其次，要因地制宜、科学合理地选择代理机构。对预算额较低、采购需求相对简单的项目，可采取市场考察方式直接指定信用良好的代理机构；对预算额较大、采购需求相对复杂的项目，可通过政府采购程序选择。最后，要尽量避免采取一劳永逸的建库方式选择代理机构，同时还要以法律为武器，自觉抵制其他任何单位和个人通过各种方式（包括集中建库）为自己指定代理机构。
（作者单位：山东省潍坊市财政局）