以党的十九大精神为指引谋划开创政府采购工作新局面
财政部副部长 刘伟
一、认真学习贯彻党的十九大精神,深入分析政府采购工作面临的新形势新任务新要求
党的十九大是在全面建成小康社会决胜阶段、中国特色社会主义进入新时代的关键时期召开的一次十分重要的大会,是一次不忘初心、牢记使命、高举旗帜、团结奋进的大会。大会分析了国际国内形势发展变化,回顾和总结了过去5年的工作和历史性变革,作出了中国特色社会主义进入了新时代、社会主要矛盾发生转化等重大政治论断,深刻阐述了新时代中国共产党的历史使命,提出了新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略,确定了决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的目标,对新时代推进中国特色社会主义伟大事业和党的建设新的伟大工程作出了全面部署。学习贯彻党的十九大精神,最重要的就是要深入学习领会习近平新时代中国特色社会主义思想这个主线和灵魂,深刻领会其精神实质和丰富内涵,把这一重要思想贯穿到社会主义现代化建设全过程。在党的十九大报告中,习近平总书记提出“八个明确”和“十四个坚持”,明确了新时代各项事业发展的大政方针。我们必须牢牢把握这个强大的思想武器和创新理论,深入分析新时代对政府采购工作提出的新要求。
第一,政府采购制度是现代财政制度的重要组成部分,必须适应加快建立现代财政制度的新要求。财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。党的十九大报告从全局和战略的高度,强调要加快建立现代财政制度,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。政府采购作为财政制度的重要组成部分,是预算执行的重要环节,必须落实和体现现代预算制度的要求。谋划下一步工作,要更加注重采购活动的规范透明,不断推进政府采购信息公开,强化社会监督;要进一步强化预算和支出标准约束,落实好预算单位的主体责任;要始终注重提高绩效,将绩效理念和方法深度融入采购制度设计之中、采购预算编制之中,以及执行和监督的全过程,更好体现结果导向。
第二，政府采购是国家宏观调控的重要手段,必须适应建设现代化经济体系的新要求。党的十九大报告明确指出,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。政府采购作为国际通行的宏观调控手段,必须适应建设现代化经济体系的要求,提高政治站位和工作层次,推动经济社会持续健康发展。要继续完善政策手段,积极拓展政策功能目标,健全支持创新和绿色等采购政策,完善支持中小企业、推进军民融合发展等政策措施,助力供给侧结构性改革,贯彻落实新发展理念。
第三,政府采购是建设法治政府、廉洁政府的重要内容,必须适应全面依法治国的新要求。党的十九大报告对“建设法治政府,推进依法行政”作出重要部署,开启了建设法治政府的新篇章。政府采购作为政府主体参与市场活动的交易行为,事关政府公信力,必须将其纳入规范化、法制化轨道,持之以恒地强力推进。要认真贯彻十九大关于深化依法治国实践的要求,建立健全政府采购法规制度,坚持立规则标准等刚性制度于前,施严密的常态化监管于中,行猛药去疴重典治乱于后,不断提高政府采购法治化水平;要深入推进“放管服”改革,切实完善政府采购管理和执行机制,着力减少环节、提高效率,降低制度性交易成本,维护好政府采购市场交易秩序,为政府在法制轨道上全面正确履行职能、全心全意为人民服务创造良好条件。
第四,政府采购市场是我国扩大开放的重要组成部分,必须适应国家对外开放战略的新要求。党的十九大报告明确提出,要“推动形成全面开放新格局”,强调“中国开放的大门不会关闭,只会越开越大”“中国坚持对外开放的基本国策,坚持打开国门搞建设”“发展更高层次的开放型经济”,同时还要积极参与全球治理体系改革和建设。报告系统回答了中国新时代要不要开放、要什么样的开放、如何更好推动开放等重大命题,既表明中国政府扩大开放的坚定决心,也体现了我国维护国际经济秩序的责任担当。我国与其他国家、地区和国际组织的双边、多边谈判中,都涉及政府采购。加入世界贸易组织《政府采购协定》(GPA)是我国政府采购市场走向开放迈出的关键一步,要进一步加快我国加入GPA谈判进程,以实际行动维护多边贸易体制。要积极探索在双边机制下开展政府采购市场开放谈判的新路子,稳步推进自由贸易区建设,提升双边开放水平。要积极参与政府采购国际规则制定,提升我国在全球经济治理中的制度性话语权。要以政府采购市场开放为抓手,带来更大范围、更宽领域、更深层次的开放,为推动建设开放型世界经济做出更大贡献。
全国政府采购系统要全面准确学习领会党的十九大精神,把习近平新时代中国特色社会主义思想贯穿到深化政府采购制度改革的全过程,主动查找、分析、对接政府采购工作面临的新要求,把准目标和方向,认清形势和任务,抓实工作和成效,展现政府采购工作新气象、新作为。
二、进一步增强政府采购改革紧迫感责任感,谋划开创政府采购工作新局面
今年是政府采购法正式实施的第十五个年头。十五年来,各地区、各部门认真贯彻实施政府采购法,推动政府采购从易到难渐次突破、蹄疾步稳不断深化,走出了一条从无到有、从点到面、从小到大的改革创业之路。全国政府采购规模从2002年的1000亿元增加到2016年的3万亿元,建立健全了与政府采购法相配套的行政法规、部门规章、规范性文件和地方性法规等一整套法律制度体系,在政府采购体制机制、执行操作、政策功能、基础管理、监督检查及市场开放等具有“四梁八柱”性质的关键环节实施了一系列具有里程碑意义的重要改革举措。政府采购队伍建设不断加强,集中采购机构组织架构、人才资源、专业能力等方面长足发展。十五年来,政府采购的改革是基础性的,发展是全方位的。实践表明,政府采购法确立的政府采购管理基本制度,顺应了我国社会主义市场经济体制建设的客观要求,不仅节约了大量财政资金,而且对于创造公平竞争的市场环境、促进反腐倡廉以及推动实现国家经济社会目标发挥了积极的作用,为社会主义市场经济体制、政府治理、财税改革贡献了力量,充分彰显了政府采购制度的先进性和生命力。过去十五年的工作成果来之不易,是全国政府采购系统辛苦努力的结果,我们对此要进一步树立自信,增强成就感和自豪感。
当然,在看到成绩的同时,也要清醒认识到政府采购制度改革尚未达到预期目标,与党中央、国务院以及财政部党组的要求和社会各界的期望相比也还有一定差距,主要表现在政府采购的管理和执行机制还不够完善,采购代理机构和评审专家的专业支撑作用有待加强,采购单位对“贵慢差”的反映仍然较多,政府采购政策功能的引领示范作用难以适应新时代的需要等。今年3月,李克强总理在国务院第五次廉政工作会议上明确要求解决政府采购中社会反映较多的突出问题,进一步深化改革,加快完善政府采购制度,加强需求管理、履约验收和评审行为监督,强化内控责任,提高透明度,促进政府采购规范、廉洁、高效。党的十九大以后,政府采购工作面临的要求更高,政府采购制度改革正处在提高治理能力、落实新发展理念、健全和完善法治、加快市场开放的重要关口,推进政府采购制度改革发展不能只停留在实务操作层面,要纳入到深化改革的大格局里去系统考量。
做好新时代的政府采购工作,全国政府采购系统必须深刻领会党中央的战略部署,始终牢记改革只有进行时、没有完成时,不能有松口气、歇歇脚的想法,更不能等待观望,要进一步统一思想、提高站位,切实增强紧迫感、责任感,坚持在深化政府采购制度改革中解决实践中的突出问题,谋划开创政府采购工作新局面。在进一步深化政府采购制度改革过程中,应妥善把握和处理好以下几方面关系。
第一,政府采购制度改革和财政整体改革的关系。政府采购是强化财政支出管理的一项重要制度,前接部门预算,后接国库集中支付和资产管理,是财政支出管理循环中承上启下的关键环节,实现了财政管理从分配向使用的延伸、从货币向实物的扩展。研究深化政府采购制度改革,不能就采购论采购,必须把政府采购纳入财政改革的整体框架中谋划,增强政府采购与财政管理其他手段的协同配合。一方面,要完善和优化政府采购的制度设计,进一步提高政府采购的规范性和透明度,强化预算约束,推动政府采购需求管理与预算经费标准、公共服务绩效标准相结合。另一方面,要切实加强政府采购与部门预算、资产管理、国库集中支付及绩效评价的有机结合,依托财政支出综合监管,建立“预算-计划-采购-支付-监督”的循环监督机制,努力解决“重分配、轻管理”的问题。
第二,政府与市场的关系。政府采购一头连着政府、一头接着市场,既是一种政府履职行为,也是一种市场交易活动。十九大报告再次强调：“使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用”。这应该成为政府采购处理政府与市场关系的基本遵循,在完善制度设计和强化采购监管过程中,发挥好“看不见的手”和“看得见的手”的作用,履行好规则制定者、争议裁决者、秩序维护者的职能定位。一是要着力完善政府采购活动中的公平交易规则,推动形成统一开放、竞争有序的市场体系。二是要坚持依法管采治采,提升法治化水平,维护采购市场良好秩序,依法处理供应商投诉,保障供应商合法权益。三是要强化政府采购的政策功能,发挥对经济和社会发展的调控作用,贯彻落实新发展理念。
第三,采购程序规范透明与采购结果“物有所值”的关系。政府采购的本质要求是遵循法定程序实现采购目标,保障政府履职和公共服务需要。一方面,程序规范透明是保障结果公正的最有效手段,也是建设法治政府、阳光政府的必然要求,必须严格落实。另一方面,政府采购程序为结果服务,程序的设计应该有助于“物有所值”。采购活动中任何片面强调程序忽视结果或只注重结果忽视程序的做法都是错误的。这就要求政府采购的制度设计必须兼顾程序和结果,在体现程序规范透明的同时,着力提高采购结果的满意度。具体来说,一是要坚持完善以结果为导向的政府采购制度,加强需求和履约验收等薄弱环节管理,将结果导向和绩效理念贯穿于采购活动的全过程。二是要以提高采购结果满意度为目标,完善采购执行机制,增强政策弹性,推动采购活动更加规范透明、高效顺畅。采购结果满意度评价指标,不仅应包括采购的资金成本,也应包括采购效率,以及采购政策的落实情况等内容。三是要进一步提高政府采购透明度,落实政府采购全流程各环节信息公开要求,自觉接受各方监督。
第四,简政放权与创新监管的关系。简政放权、放管结合、优化服务,是本届政府着力推动的一项重点工作,国务院领导同志非常重视,多次做出安排部署。党的十九大报告从深化机构和行政体制改革的角度,进一步强调要“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府”。2014年以来,各级政府采购监管部门和集中采购机构围绕“放管服”改革要求,既完成了取消政府采购代理机构资质认定、开展“双随机一公开”监督检查等规定动作,也研究采取了提高政府采购相关标准、扩大采购单位自主采购比例和采购自主权、限时办结承诺等自选动作,取得了积极效果,各方面反映良好。但从全国总体情况看,仍然存在简政放权不到位、监管创新滞后、服务效果不明显等问题。各级财政部门不能把“放管服”当作一项阶段性的工作任务,而要作为一个政府采购新的改革理念持续推进。一是要通过推进“放管服”改革进一步优化政府采购工作自身的运行机制,从赋权增能做起,扩大采购人自主权,为预算部门按其公共服务职能需要实施采购决策权和提高采购效率打开“天花板”,同步健全预算部门在采购活动全过程中的主体责任,加大信息公开力度,努力实现放管结合、并重。二是要通过推进“放管服”改革构建采购领域政府和市场关系的基础保障,激发市场活力,为政府采购供应商“松绑减负”,降低政府采购制度性交易成本。三是要通过推进“放管服”改革,转变监管理念,从加强事前审批向加强事中事后监管转变,创新监管方式,依托信息化手段和大数据,加强对政府采购关键环节的动态监管,增强政府采购监管的公信力和权威性。
第五,市场开放与国内改革的关系。市场开放和国内改革是政府采购工作的两个方面,二者是互为条件,相互促进的。一方面,改革能够促进开放。国内政府采购改革为市场开放创造制度基础和市场环境,可以增强谈判“底气”,增加谈判筹码。国内改革的进展决定了市场开放的进程。另一方面,开放反过来能够促进改革。市场开放对国内政府采购改革形成倒逼。市场开放要求我国政府采购的法律制度与GPA规则相一致,这将促使国内改革加快朝着市场化、国际化的方向迈进。因此,政府采购工作要统筹谋划市场开放和国内改革,就像一驾马车的两个轮子,要坚持“双轮驱动”,协调推进。
三、集众智汇众力,着力破解政府采购管理难题
政府采购改革影响面广、关联度高,工作千头万绪、问题纷繁复杂,涉及经济、政治、文化、社会、生态各个方面,是一项世界性管理难题,需要深入、持续地加以推进。深化政府采购改革要重点研究解决的体制机制性问题,主要有以下几方面:
一是要研究解决强化预算单位采购主体地位的问题。政府采购法参照招标投标管理体系引入了专家评审机制,并强调公开招标为主要采购方式。这种制度设计一定程度上剥离了预算单位作为采购主体的责任与自主权,造成采购问题和结果无人负责、不愿担责、难以追责。特别是新修订的预算法明确规定“各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体,负责本部门、本单位的预算执行,并对执行结果负责”,实践中预算单位采购权责不对等现象进一步加剧。解决这个问题,既要有全面修法的业务储备,也要有立竿见影的现实举措。对一些深层次的问题,可以进一步研究论证;对一些能够短期见效的举措,要加快实施落地,比如研究通过提高分散采购限额标准、科学制定集中采购目录、合理选择采购方式、放宽评审专家来源、加强信息公开和监督检查等措施,进一步落实采购人主体责任、发挥主体作用。
二是要研究解决政府采购和预算管理融合的问题。预算管理是财政工作的基础,政府采购是预算执行的重要环节,二者关系十分紧密。过去我们按照政府采购法的要求,依托部门预算改革开展了政府采购预算管理,有力规范了政府采购活动。但是,现行工作机制更侧重于建立部门预算对采购执行的顺向控制,没有形成采购结果对预算编制的逆向反馈,一定程度上造成了预算和采购“两张皮”的现象。深化政府采购制度改革,必须着力解决这个问题,促进二者融合。具体改革举措可以从以下几方面进行探索:提高采购交易过程的规范性和透明度,加强针对性的监督检查,拓展预算公开的内容和范围,提升国库集中支付与政府采购的衔接紧密度;坚持“先预算后支出”,进一步硬化预算约束,推进采购预算与部门预算的深度融合;加强采购结果的综合分析利用,为基本支出定员定额管理、项目支出标准体系建设、预算评审及资产管理提供权威性的数据支撑;推动将政府采购管理制度执行情况纳入绩效评价,更加注重成本效益分析,关注采购结果和政策目标的实现程度,进一步体现权责对等、放权和问责相结合。
三是要研究解决集中采购机构的专业化问题。集中采购机构是政府采购执行层面的“国家队、领跑者、排头兵”。做好集中采购工作,既是保障政府机关运转和公共服务的需要,也对政府采购整体执行工作具有示范作用。政府采购法实施以来,各级集中采购机构不断加强自身建设,规范高效开展采购活动,集中采购工作的质量和效益十分明显。当然也要看到,随着政府采购制度不断发展、相关领域改革不断深入,政府采购工作面临的内外部环境发生深刻变化,集中采购机构在面临采购任务不断增长与人手不足传统矛盾的同时,也面临着采购项目日趋复杂、政策落实要求高、供应商维权意识增强等新情况,需要在今后的工作中认真研究解决,不断提升专业化水平。具体来看,要从三方面强化:一要从落实政府采购政策、严格执行各项政府采购法律制度规定、加强定点采购和协议供货管理、强化内控机制建设等方面提高集中采购的专业化能力;二要从采购需求、交易规则、履约验收等各方面完善操作执行,加强和保证集中采购质量,增强服务意识、提升服务能力,提高采购单位满意度;三要聚焦集中采购机构的中心工作,在通用类产品和服务的采购需求研究、采购文件及合同标准文本制订、履约验收操作规程建立等方面更好发挥专业作用。
四是要研究解决政府采购执行机制中的职能错位问题。在委托代理模式和我国特有的专家评审机制下,由于预算单位的主体职责缺位,代理机构和评审专家的职能发生错位。评审专家行使采购决策权,甚至违法违规操纵采购活动;代理机构重视程序代理,忽视专业化发展,行业管理严重缺失。这些都是造成诸多采购乱象的重要根源,必须着力加以解决。比如,制定代理机构管理办法,明确代理机构专职人员数量等基本执业要求;实施信用评价管理,对相关失信主体进行联合惩戒等。各方面对这些措施的出台都比较期待,下一步主要是抓好落实。
五是要研究解决政府采购政策功能的完善问题。政府采购本身规模巨大,其政策实施将产生数倍于自身规模的影响,具有明显的乘数效应。良好的采购制度应当有效保障公共部门运作,增强公众对政府的信任感,并在实现物有所值这一基本目标的前提下,通过落实绿色、创新、促进中小企业发展等政策功能,传导到环境、经济和社会等二级目标。因此,西方国家普遍将政府采购作为战略管理的关键和政府提供服务的核心。但从国内工作情况来看,政府采购政策的引领和示范作用发挥不够,主要表现在政府采购需求标准体系建设严重滞后,需求标准对于落实政策功能的决定性作用尚未发挥,预算单位落实政府采购政策的意识不强,以及国际规则与国际环境制约等方面,要从政策支持重点、支持手段和落实机制上加强探索。比如,在政策支持重点上,可以从创新、绿色、网络安全和信息化、保障和改善民生等方面加强;在政策支持手段上,可以从采购需求标准、非招标采购方式运用等方面加强;在政策落实机制上,可以从落实采购人主体责任、内控机制、信息化手段、监督检查等方面寻求突破。
六是要研究解决政府采购投诉专业化机制建设的滞后问题。近年来供应商依法维权意识不断增强,各级财政部门受理的投诉举报案件急剧增长。2016年全国政府采购投诉举报案件达到5011起,分别是2015年、2014年的1.5倍和3倍。与此相对应,财政部门人员力量不足,专业化机制建设滞后,难以适应取证量大、专业性强、敏感度高的要求,行政诉讼败诉风险不断加大。一要按照党的十八届四中全会健全行政裁决制度和建立法律顾问制度的要求,根据现实需要进一步增加投诉处理工作人员和专职律师数量,建立受理、办理和决策岗位不相容的内控机制,扭转一些地方财政部门只有“半个人”负责投诉处理的局面和不断增加的败诉风险。二要推进监督检查和投诉处理标准化工作。统一检查方案,防止重复检查,减轻被检查单位负担;统一检查标准,防止出现检查盲点;统一处理处罚尺度,防止“同错不同罚”及处罚结果畸轻畸重。三要加强政府采购行政裁决机制设计和经验推广,研究提出在中央和省级财政设立政府采购行政裁决专门机构的可行性和具体路径。
七是研究解决国内政府采购制度与国际规则的衔接问题。我国加入GPA,出价水平要与参加方互惠对等,国内政府采购制度也要与GPA规则相一致。这既是我国加入GPA的前提条件,也是我国企业进入参加方政府采购市场享受国民待遇的基本保障。GPA规则源于发达国家的法律和实践,体现了国际惯例。规则一致性,从表面上看,是国内政府采购法律制度要与GPA规则对接;从深层次看,是要营造适合GPA规则运行的市场环境。这就要求我国政府采购改革既要有市场意识,还要有国际视野。为此,要站在新的起点上,深入学习借鉴发达国家政府采购先进经验和做法,进一步研究GPA精神和要义,为我国建立适应GPA规则的政府采购法律制度提供支撑。
八是要研究解决政府采购工作基础支撑体系的完善问题。政府采购工作是一项复杂的系统工程,既要在正面战场寻求突破,也要在基础支撑方面不断完善。当然,这是一项需要长期坚持、循序渐进的工作,但从现阶段工作来说,有三方面亟须加强:一要加快实施“互联网+政府采购”行动,大力发展电子化采购,充分应用云计算、大数据等新技术新业态,建设“全国一张网”的政府采购电子卖场,推进政府采购管理交易系统与第三方交易平台互联互通、信息共享,解决目前的“信息孤岛”“协同不足”的问题。二要通过搭建政府和市场之间的沟通桥梁,发挥社会组织在推动行业自律、落实政策功能、增加市场开放谈判的回旋余地等方面的作用。三要继续加强政府采购干部队伍和作风建设,打造一支政治过硬、作风优良、本领高强的干部队伍。地方各级财政部门要进一步加强组织领导,选优配强采购监管机构领导班子,巩固拓展落实中央八项规定精神成果,重点强化政治纪律和组织纪律,带动廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律严起来。各级政府采购监管部门要牢固树立“四个意识”和“四个自信”,坚决维护党中央权威,全面贯彻执行党的理论和路线方针政策,做忠诚干净担当的合格党员。广大政府采购干部要大力提高政策理论水平和业务素养,及时弥补新时代新要求下的本领不足和能力短板,努力增强学习本领、政治本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领。
(此文系2017年12月8日刘伟副部长在全国政府采购工作会议上的讲话,有删节)